危險(xiǎn)廢物處理、處置與利用的法律關(guān)系

只有認(rèn)真理清利用與處置的法律關(guān)系，才能在危險(xiǎn)廢物領(lǐng)域及時(shí)將行政處罰與刑事責(zé)任區(qū)分開(kāi)來(lái)，才能迅速地對(duì)危險(xiǎn)廢物的違法行為進(jìn)行高效及時(shí)的處罰，才能真正體現(xiàn)有法可依、違法必究的法制精神，才能真正體現(xiàn)社會(huì)的和諧和進(jìn)步。

2017年1月，環(huán)保部、公安部、最高檢聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法>的通知》，進(jìn)一步明確了將危險(xiǎn)廢物領(lǐng)域環(huán)境違法行為向司法機(jī)關(guān)移交的機(jī)制和程序。隨著生態(tài)環(huán)境“五位一體”工作的深入開(kāi)展，環(huán)保綜合督查工作的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)以及生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等一系列法律法規(guī)的相繼出臺(tái)，各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)職能分工的進(jìn)一步明確，危險(xiǎn)廢物領(lǐng)域的環(huán)境監(jiān)管工作得到了巨大的推進(jìn)。

但是，在環(huán)保綜合督查與下沉督查時(shí)，總是會(huì)發(fā)現(xiàn)一些涉危企業(yè)的環(huán)境違法行為，其中最常見(jiàn)的違法行為有：未開(kāi)展危險(xiǎn)廢物的申報(bào)登記，轉(zhuǎn)移聯(lián)單執(zhí)行不到位，未按照環(huán)境影響評(píng)價(jià)與批復(fù)要求開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)，沒(méi)有設(shè)置規(guī)范的危險(xiǎn)廢物暫存設(shè)施，沒(méi)有建立起可以追溯的危險(xiǎn)廢物管理臺(tái)帳，沒(méi)有制定符合公司實(shí)際情況的危險(xiǎn)廢物管理計(jì)劃，沒(méi)有開(kāi)展相關(guān)資料的備案和開(kāi)展環(huán)境應(yīng)急演練等等，這些行為往往被督查組或主管部門(mén)實(shí)施行政處罰，按照《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》、《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》、《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》中有關(guān)規(guī)定，可分別對(duì)涉危企業(yè)的違法行為處以1~20萬(wàn)元的行政罰款，大部分企業(yè)在接到處罰通知時(shí)，才意識(shí)到，原來(lái)在危險(xiǎn)廢物領(lǐng)域還有這么多的規(guī)定和這么細(xì)的要求，但往往悔之晚矣。

有一種更加嚴(yán)重的情形是：部分涉危企業(yè)在危險(xiǎn)廢物處置與利用方面，常常因?yàn)闊o(wú)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證可能被追究刑事責(zé)任時(shí)，屬地環(huán)保部門(mén)、司法機(jī)關(guān)對(duì)涉事企業(yè)、當(dāng)事人經(jīng)過(guò)反復(fù)追查，收集證據(jù)，到了最后司法機(jī)關(guān)卻不予立案，個(gè)別被追究刑事責(zé)任的當(dāng)事人雖然經(jīng)濟(jì)上被處以重罰，但只是被判了緩刑。

為什么會(huì)出現(xiàn)此種情況呢?原因之一是環(huán)保部門(mén)與司法機(jī)關(guān)對(duì)于危險(xiǎn)廢物的鑒定方式和司法鑒定機(jī)構(gòu)的資質(zhì)存在較多異議。更為重要的原因是因?yàn)閷?duì)于危險(xiǎn)廢物的利用與處置，普遍存在著認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，常常將危險(xiǎn)廢物資源化綜合利用行為當(dāng)作危險(xiǎn)廢物無(wú)害化處置行為。比如，某市的一位分管領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)年就簽署了一個(gè)重要意見(jiàn)，要將轄區(qū)內(nèi)某公司無(wú)經(jīng)營(yíng)許可證加工廢礦物油的行為，作為非法處置危險(xiǎn)廢物的典型案例向司法機(jī)關(guān)移交，并追究企業(yè)負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任。然而，環(huán)保部門(mén)在移交案件卷宗時(shí)，司法機(jī)關(guān)卻不予立案，認(rèn)為于法無(wú)據(jù)、資料不全、證據(jù)不足，導(dǎo)致案件移送單位處于十分尷尬的境地。

危險(xiǎn)廢物的無(wú)證利用應(yīng)當(dāng)被追究刑事責(zé)任嗎?筆者認(rèn)為，只有認(rèn)真理清利用與處置的法律關(guān)系，才能在危險(xiǎn)廢物領(lǐng)域及時(shí)將行政處罰與刑事責(zé)任區(qū)分開(kāi)來(lái)，才能迅速地對(duì)危險(xiǎn)廢物的違法行為進(jìn)行高效及時(shí)的處罰，才能真正體現(xiàn)有法可依、違法必究的法制精神，才能真正體現(xiàn)社會(huì)的和諧和進(jìn)步。

一、危險(xiǎn)廢物領(lǐng)域利用與處置的法律內(nèi)涵

在危險(xiǎn)廢物的環(huán)境監(jiān)管與技術(shù)服務(wù)工作時(shí)，我們看到企業(yè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告(含大部分批復(fù)文件)中，對(duì)于危險(xiǎn)廢物的處理處置問(wèn)題三分之二以上的表述是：“某某公司每年將產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物委托給有資質(zhì)的單位進(jìn)行處置”(任意指定處理方式)、“某某公司每年將產(chǎn)生的多少噸危險(xiǎn)廢物交給某某有資質(zhì)的單位進(jìn)行處置”(直接指定接收企業(yè))、“某某公司每年產(chǎn)生多少噸危險(xiǎn)廢物進(jìn)行自行處置”(隨意描述籠統(tǒng)帶過(guò))。

一句輕描淡寫(xiě)簡(jiǎn)單的表述，殊不知已經(jīng)為產(chǎn)廢企業(yè)種下了巨大的苦果。

苦果什么呢?就是環(huán)評(píng)報(bào)告的編寫(xiě)人員沒(méi)有真正將危險(xiǎn)廢物的利用或處置的方式界定清楚，把絕大部分可以資源化利用的危險(xiǎn)廢物直接判定為不可利用的危險(xiǎn)廢物了。換句話說(shuō)，產(chǎn)廢企業(yè)本來(lái)可以進(jìn)行資源化利用、可以賣得較高價(jià)錢的危險(xiǎn)廢物，現(xiàn)在卻只有花一筆不小的代價(jià)，請(qǐng)有資質(zhì)的企業(yè)幫其“處置”了。特別是一些企業(yè)拿到環(huán)評(píng)批復(fù)后，一旦投入生產(chǎn)，便深深陷入到危險(xiǎn)廢物的“處置”去向問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)倒貼的漩渦中，同時(shí)也面臨著管理部門(mén)的行政處罰(未按環(huán)評(píng)批復(fù)要求處理處置危險(xiǎn)廢物)，懊悔不已，痛苦不喋。

那么什么是法律層面的利用與處置呢?

《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡(jiǎn)稱《固體法》)在2004年12月修訂時(shí)，已對(duì)處置與利用給出了法律上的定義。處置是指將固體廢物焚燒和用其他改變固體廢物的物理、化學(xué)、生物特性的方法，達(dá)到減少已產(chǎn)生的固體廢物數(shù)量、縮小固體廢物體積、減少或者消除其危險(xiǎn)成份的活動(dòng)，或者將固體廢物最終置于符合環(huán)境保護(hù)規(guī)定要求的填埋場(chǎng)的活動(dòng)。簡(jiǎn)言之，危險(xiǎn)廢物的處置就是將危險(xiǎn)進(jìn)行焚燒或填埋或物化。是將沒(méi)有利用價(jià)值或者價(jià)值很低的危險(xiǎn)廢物通過(guò)焚燒或填埋或物化的方式，實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物的減量化與環(huán)境的無(wú)害化;利用是指從固體廢物中提取物質(zhì)作為原材料或者燃料的活動(dòng)。簡(jiǎn)言之，危險(xiǎn)廢物的利用就是提取產(chǎn)品的活動(dòng)。即接收者必須從收集起來(lái)的危險(xiǎn)廢物中提取新的產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物的資源化，實(shí)現(xiàn)再循環(huán)、再利用的過(guò)程。

也就是說(shuō)，所謂處置就是通過(guò)焚燒或填埋或物化的方式，最終結(jié)果是讓廢物“消失”，不會(huì)形成新的產(chǎn)品;而利用則是經(jīng)過(guò)不同的生產(chǎn)設(shè)備和工藝流程，一定會(huì)生產(chǎn)出新的產(chǎn)品(至于該類產(chǎn)品是屬于半成品、中間品、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，還是檔次很高、質(zhì)量很好的國(guó)標(biāo)產(chǎn)品，則屬于利用者的事情)?？傊闷髽I(yè)收集的危險(xiǎn)廢物已經(jīng)重生，變成了另外形式、新的產(chǎn)品了。所以說(shuō)，處置與利用從處理工藝、最終結(jié)果來(lái)看，完全不是一回事。對(duì)于危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生企業(yè)而言，如果將可以利用的危險(xiǎn)廢物，直接判定為只能處置的危險(xiǎn)廢物，則損失大矣。

在《固體法》(2004年12月修訂版)第五十七條中，對(duì)于經(jīng)營(yíng)企業(yè)申領(lǐng)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證做出了明確分類，即：“從事收集、貯存、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，必須向縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取經(jīng)營(yíng)許可證;從事利用危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，必須向國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取經(jīng)營(yíng)許可證”。在禁止條款中，也將利用與處置放在并行、平等的位置上，即：“禁止無(wú)經(jīng)營(yíng)許可證或者不按照經(jīng)營(yíng)許可證規(guī)定從事危險(xiǎn)廢物收集、貯存、利用、處置的經(jīng)營(yíng)活動(dòng);禁止將危險(xiǎn)廢物提供或者委托給無(wú)經(jīng)營(yíng)許可證的單位從事收集、貯存、利用、處置的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！薄豆腆w法》首次修訂時(shí)，專門(mén)將危險(xiǎn)廢物領(lǐng)域的利用與處置的關(guān)系從法律上進(jìn)行了清晰的界定。

在2016年版的關(guān)于環(huán)境污染刑事案件的“兩高”新司法解釋中，對(duì)于危險(xiǎn)廢物的處置與利用予以嚴(yán)格區(qū)分的。比如，第一條屬于“嚴(yán)重污染環(huán)境”(二)的表述是：“非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物三噸以上的”， 并沒(méi)有將利用納入進(jìn)來(lái)。對(duì)第三條“后果特別嚴(yán)重”的情形(二)的表述是：“非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物一百噸以上的”，亦沒(méi)有將危險(xiǎn)廢物的利用納入進(jìn)來(lái)(有時(shí)也將利用表述為危險(xiǎn)廢物的資源化綜合利用)。

那么在《刑法》第338 條與339 條以及“兩高”司法解釋中“非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)放的三噸以上的”，這個(gè)“處置”是什么含義呢?筆者以為，這個(gè)“處置”表達(dá)的就是《固體法》中含義，主要包括以下三種情形：1、接收者未依法取得經(jīng)營(yíng)許可證，卻以贏利為目的，明知自己沒(méi)有焚燒、填埋或物化設(shè)施，卻承諾幫助產(chǎn)廢企業(yè)處置其產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物，最終在某個(gè)特別隱蔽的地方將廢物偷偷燒掉或埋掉(或倒掉);2、接收者原本以為可以從產(chǎn)廢者低價(jià)購(gòu)得危險(xiǎn)廢物作原料(很大程度上產(chǎn)廢者還會(huì)給接收者一定的處置費(fèi))，但實(shí)際上接收者因生產(chǎn)工藝簡(jiǎn)陋，技術(shù)水平低下，根本不可能從廢物中提取出產(chǎn)品。更有甚者，因?yàn)樗邮盏奈ｋU(xiǎn)廢物品質(zhì)很差，不僅不能提煉出產(chǎn)品，相反還會(huì)造成接收者已有設(shè)施損壞，成本倒貼，最終只得將原來(lái)接收的危險(xiǎn)廢物采取非法手段簡(jiǎn)單焚燒或填埋掉，以減少損失(此情形必定會(huì)造成環(huán)境污染，就算焚燒時(shí)再隱蔽，傾倒時(shí)再偏僻，總會(huì)被發(fā)現(xiàn)和舉報(bào)的);3、也許某個(gè)公司已申領(lǐng)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證，但其接收的廢物超出了核定類別(范圍)，將其他類別的危險(xiǎn)廢物納入處置范圍，并因此造成環(huán)境污染事故。對(duì)于以上三種情形，環(huán)境危害巨大，后果特別嚴(yán)重，性質(zhì)十分惡劣，屬于應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任的基本情形。

然而 ，在2016年新修訂的“兩高”司法解釋中，對(duì)于無(wú)證利用的問(wèn)題，根本沒(méi)有提及刑事責(zé)任，為何?筆者認(rèn)為《固體法》立法的初衷是鼓勵(lì)危險(xiǎn)廢物的集中無(wú)害化處置，更加鼓勵(lì)接收者依法持證開(kāi)展危險(xiǎn)廢物的資源化綜合利用(包括收集、貯存、運(yùn)輸、處置、利用等各個(gè)環(huán)節(jié))。當(dāng)然，基本要求是接收者在資源化利用的過(guò)程中，其利用設(shè)施、污染防治設(shè)施，均應(yīng)滿足發(fā)改、環(huán)保、安全、衛(wèi)生等相關(guān)要求。

對(duì)可利用的危險(xiǎn)廢物，往往具有較高的商品價(jià)值，接收者必須花較高的價(jià)格才能購(gòu)買得到，其非法排放、傾倒、處置的可能性很小，誰(shuí)會(huì)花很高的價(jià)錢買完物品后馬上偷偷地倒掉呢?因而就危險(xiǎn)廢物的資源化利用而言，一般情況下不會(huì)對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染，不會(huì)造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞(如果利用企業(yè)沒(méi)有任何手續(xù)，非法排放廢水、廢氣、廢渣，則屬于利用企業(yè)的后續(xù)違法行為，應(yīng)當(dāng)另行追究其環(huán)境污染責(zé)任，如未批先建，超標(biāo)排放等)。

對(duì)于無(wú)證經(jīng)營(yíng)的處罰，根據(jù)《固廢法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》，可以沒(méi)收違法所得，并處3倍以下罰款。如果經(jīng)營(yíng)企業(yè)未依法開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，未能取得環(huán)評(píng)批復(fù)，可處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。這里所說(shuō)的罰款、沒(méi)收、恢復(fù)原狀，屬于行政處罰的內(nèi)容，不屬于刑事責(zé)任范疇。

在環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于做好下放危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可審批工作的通知》(環(huán)辦函【2014】551號(hào))文件中附件5則專門(mén)強(qiáng)調(diào)，行政部門(mén)在申請(qǐng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)許可證的“核準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)方式”上，必須分為收集、收集-貯存-利用、收集-貯存-處置、收集-貯存-利用-處置四種情況寫(xiě)明申請(qǐng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式。

因此，現(xiàn)有法律體系與管理制度上，已將危險(xiǎn)廢物的處置與利用進(jìn)行了十分明確的界定。

二、關(guān)于危險(xiǎn)廢物處理、處置與利用的法律關(guān)系

根據(jù)大百科叢書(shū)，處理是指：(1)處置;安排;料理。如處理日常事物、處理財(cái)產(chǎn);(2)用特定方法加工。如處理積壓商品、處理品;(3)變價(jià)、減價(jià)出售。如降價(jià)處理。 可以說(shuō)，處理是一種籠統(tǒng)的表述。在危險(xiǎn)廢物領(lǐng)域，既可以通過(guò)焚燒或填埋或物化的方式進(jìn)行處理，也可以通過(guò)提取某種產(chǎn)品的方式進(jìn)行處理，也就是說(shuō)，處理既包含處置，也包括了利用。對(duì)于危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生企業(yè)而言，處理者既可以處理自己產(chǎn)生的危廢，亦可以委托其他有資質(zhì)的企業(yè)代為處理。

在依法經(jīng)營(yíng)上，采用處置或者利用方式處理本公司產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物，只要環(huán)評(píng)已審批，并嚴(yán)格執(zhí)行了“三同時(shí)”制度，則無(wú)需申辦危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證。然而處置或利用其他產(chǎn)廢企業(yè)的危險(xiǎn)廢物，則需接收者在取得經(jīng)營(yíng)許可的基礎(chǔ)上，才能對(duì)外開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，才能接收其他企業(yè)產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物。

從外延關(guān)系看，對(duì)危險(xiǎn)廢物的處理則包含了處置與利用兩種方式，兩種方式是平行、并列的關(guān)系。因此，在企業(yè)的環(huán)評(píng)報(bào)告中，如果說(shuō)某某公司將產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物交給某某有資質(zhì)的單位處置，則接收者只能以填埋或焚燒或物化的方式處理，而不得以利用的方式從危險(xiǎn)廢物中提取新的產(chǎn)品。同理，如果產(chǎn)廢企業(yè)將其產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物交給有資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行綜合利用，其接收者不得以焚燒或填埋或物化的方式處置，而是應(yīng)該在取得環(huán)評(píng)批復(fù)、危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可等條件下進(jìn)行加工利用，從而生產(chǎn)出新的產(chǎn)品來(lái)。否則，在危險(xiǎn)廢物領(lǐng)域開(kāi)展環(huán)境監(jiān)管與督查中，一旦接收方以利用方式處置危險(xiǎn)廢物，或者以處置方式利用危險(xiǎn)廢物，都將視為未按照環(huán)評(píng)要求開(kāi)展危廢物的處理活動(dòng)(未遵守環(huán)評(píng)的規(guī)定，亦可實(shí)施行政處罰)。

三、關(guān)于處置與利用造成環(huán)境污染的法律內(nèi)涵

綜上分析，對(duì)于處置和利用企業(yè)而言，在沒(méi)有取得危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證的前提下，卻對(duì)外開(kāi)展危險(xiǎn)廢物的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，則造成的法律責(zé)任是：無(wú)證經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)受到行政處罰，即沒(méi)收違法所得，處1~3倍的罰款，這一款對(duì)非法處置和利用而言，均適用。

處置企業(yè)因其 “非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物”(往往會(huì)導(dǎo)致環(huán)境污染事故)，則一定屬于非法處置危險(xiǎn)廢物，如果數(shù)量超過(guò)3噸， 則構(gòu)成“嚴(yán)重污染環(huán)境”的情形，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。而無(wú)證利用企業(yè)則不應(yīng)當(dāng)被追究刑事責(zé)任，因?yàn)槔闷髽I(yè)未將收集的危險(xiǎn)廢物進(jìn)行非法排放、傾倒或處置。

對(duì)于無(wú)證利用企業(yè)而言，如果直排廢水、非法填埋廢渣、加工利用的產(chǎn)品達(dá)不到產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、造成環(huán)境污染事故的，則可以被追究“嚴(yán)重污染環(huán)境罪”、“非法經(jīng)營(yíng)罪”、“經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)物品罪”“銷售假冒偽劣產(chǎn)品罪”等，屬于利用企業(yè)的后續(xù)違法行為。因其責(zé)任主體與污染因子已經(jīng)發(fā)生了變化，與無(wú)證企業(yè)非法利用危險(xiǎn)廢物的法律后果完全不一樣，這種后果又可以追究利用者非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物的刑事責(zé)任。